От составителей

В переходный период не только появляются новые термины и понятия, устаревают или по-новому истолковываются давно привычные, но возникают вслед за конституционно провозглашенными новыми принципами устройства общества и государства отрасли и институты законодательства. Несмотря на то, что народное самоуправление в России - одна из традиционных форм существования общества, цивилизованное понимание демократической сущности народовластия приводит к созданию качественно нового гражданского института, который, как и законодательство в целом, может создаваться и развиваться только в условиях проведения правовой реформы.

Терминологический состав этого института неоднороден, ему присущи понятия из отдельных положений Свода законов Российской империи, обычного права России (местничество), ряда принципов и терминологии зарубежных стран (Европейская хартия местного самоуправления), понятий Конституции Российской Федерации, федеральных законов. Как и во всем российском законодательстве переходного периода, в терминологической базе этого института законодательства при самом поверхностном взгляде обнаруживаются неточности и противоречия.

На проводимой Московским общественным научным фондом в апреле 1998 году научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления, в выступлениях специалистов-практиков и ученых немало слов было посвящено терминологии нового института права, отдельным понятиям, разбиралось их происхождение, содержание, адекватность определений традиции и действительному положению вещей, соответствие уже существующему понятийному законодательному составу. Приходится констатировать, что даже в таком представительном собрании термины и понятия из правовых нормативных актов подменялись произвольной лексикой. Наряду с законодательно установленным термином «местное образование» употреблялись термины «территория», «территориальное образование» и т.п., которые означают совершенно иные реалии. Дефиниция «местное образование» в Федеральном законе «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в 1995 году, содержит в качестве доминантной определяющей лексему «поселение», которая в законодательстве не была предусмотрена и определена в качестве юридического понятия. Таким образом, термин, ключевой для понятийного состава этого института права, продолжал оставаться некорректным и бессодержательным до принятия в 1998 году Градостроительного кодекса Российской Федерации. Термины «местный» и «муниципальный» синонимичны, их употребление в словосочетаниях, обозначающих юридические понятия, не дифференцировано.

Безусловно, понимание «местного самоуправления», характерное для XX века и изложенное в Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, является основополагающим принципом российского законодательства в данной сфере деятельности. Вместе с тем хотелось бы отметить, что ряд толкований терминов, относящихся к «местному самоуправлению» и широко известных в юриспруденции не стали достоянием нормотворчества вообще и правового в частности. Так, под «местным управлением» понимают «все уровни ниже государственного», под «местной властью» - «организацию, представляющую интересы своих избирателей, действующую в их интересах и через избираемый совет и его исполнительный орган»; под «самостоятельностью» - «роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное».2 Широко используется и такая трактовка «местного самоуправления», как «право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения».