И.Д. Саначев. Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории

Парадоксы демократии. Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

К сожалению, в специальной литературе, появившейся в последние годы в России, местное самоуправление увязывается с «демократическим государством», «демократией», «гражданским обществом» и т.п. Это происходит потому, что налицо своего рода смешение понятий, когда местное самоуправление было объявлено необходимым элементом демократического общества и был сделан вывод, что местное самоуправление невозможно без демократического общества. Между тем достаточно развитое местное самоуправление — как сельское, так и городское — было, например, в царской России. А ведь ее никто еще не смел назвать «демократическим государством».

Вместе с критикой неудачных реформ российского общества 1990-х гг., проходивших под флером демократической идеологии, усилилась и критика местного самоуправления, особенно со стороны руководителей субъектов Федерации. Местное самоуправление объявляли результатом происков американских спецслужб и их ставленников-«реформаторов», призванных окончательно развалить страну, и безумным экспериментом, и т.д. и т.п.

Не останавливаясь на том, что губернаторам объективно выгодно шельмовать местное самоуправление, заметим лишь только, что местное самоуправление — это не продукт какой-либо идеологической концепции или доктрины; это прежде всего — плод определенного уровня развития государства.

Способы возникновения местной власти. Чтобы понять, почему возникает местное самоуправление, нужно прежде всего разобраться в способах возникновения «местной власти» и «местного самоуправления».

Община как низший уровень государственного устройства может быть самоуправляющейся; частично самоуправляющейся, а частично подчиненной государству; полностью подчиненной государству. Возможность понять, каким способом может быть создана местная власть, позволяет с легкостью увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством; предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Если мы попытаемся бросить хотя бы беглый взгляд на историю местной власти, то, при всем разнообразии частных проявлений, можно вычленить несколько основных путей ее создания, дающих на практике массу более частных вариантов.

Местная власть может быть сформирована тремя способами:

• установлением прямого государственного управления над местным сообществом;
• формированием органов местной власти методом самоорганизации граждан, то есть «снизу»;
• путем делегирования части полномочий государством, то есть путем реформ «сверху».

Истории известно, что обычным способом формирования прямого административного управления являлось завоевание местного сообщества каким-либо иным сообществом; при этом последнее начинало играть роль «Центра», центральной власти по отношению к созданным им же местным властям. Вторым известным способом было установление договорных отношений, вследствие развития которых постепенно происходило перераспределение прав и экономических рычагов в пользу Центра с окончательной полной или почти полной передачей их в Центр. Наконец, третьим вариантом являлось установление религиозного господства с конечным экономическим и правовым подчинением сообщества Центру.