Владимир Гельман. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика

Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, которые анализируют политику в области местного самоуправления в России1, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления. Принятие в 1995-1997 годах основных федеральных и региональных законов и формирование в большинстве регионов муниципальных представительных и исполнительных органов привели к созданию институциональных рамок функционирования местного самоуправления в России, которые, судя по всему, вряд ли претерпят кардинальные изменения в обозримом будущем. Однако общий тон почти всех комментариев — проправительственных, оппозиционных и нейтральных — весьма критичен по отношению к ходу и результатам муниципальных реформ. Внимание авторов концентрируется на сопротивлении развитию местного самоуправления — на уровне субъектов Российской Федерации.

Действительно, в большинстве регионов органы власти явно или неявно проводят курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы — от политической нейтрализации местного самоуправления до прямого противодействия деятельности муниципальных органов. Не отрицая значимости вызовов местному самоуправлению на региональном уровне, представляется, что характер и направленность муниципальной реформы в России все же определялись и по сей день определяются именно на федеральном уровне.

В настоящей работе будет проанализировано, какие общероссийские политические акторы на протяжении последних лет влияли на содержание института местного самоуправления в России, какие тенденции муниципальной политики задавались ими на уровне политической риторики, нормативных правовых актов и повседневных административных практик.

В самом общем виде можно говорить, как минимум, о двух линиях раскола в российском политическом обществе по отношению к местному самоуправлению, которые как бы накладываются на противостояние правящей группировки и политической оппозиции (как коммунистической, так и демократической). Первая из них, берущая начало еще со времен земских реформ и контрреформ в России2 и актуализировавшаяся в конце 1980-х — начале 1990-х годов1, связана с противостоянием сторонников «государственной» и «общественной» моделей местного самоуправления. Несколько огрубляя, выделим ключевое различие между ними: если в рамках «государственной» модели местное самоуправление есть нижнее звено единой общегосударственной управленческой корпорации, то «общественная» модель основана на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения. И, хотя современные практики местного самоуправления в развитых демократиях синтезируют элементы обеих этих моделей4, принцип независимости местного самоуправления и тенденция к расширению его полномочий на Западе все в большей мере находят свое закрепление в таких актах, как Европейская хартия местного самоуправления. В силу ряда обстоятельств, в России приверженность политиков той или иной модели непосредственно оказалась не связана с принадлежностью к правящей группировке или оппозиции (в том числе — и потому, что границы этих лагерей достаточно условны, а политические взгляды слишком сильно подвержены текущей конъюнктуре).