Сергей Митрохин. Нормативно-правовая база местных финансов

Практический обзор

Законодательство о местных финансах

Относительно современного состояния правовой базы местных финансов можно утверждать, что она сформирована в основных чертах, однако в одних своих аспектах страдает неполнотой, а в других — неопределенностью.

Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих институт местных финансов, в настоящее время выглядит следующим образом.

1. Конституция РФ постулирует самостоятельность органов местного самоуправления (МС) в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов (Ст. 132, п. 1). Кроме того, Конституция обязывает передавать органам МС материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (Ст. 132, п. 2) и компенсировать им дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти (Ст. 133).

Ценность положений Конституции заключается в том, что они обладают высшей полнотой легитимности. К сожалению, органы МС довольно смутно осознают это обстоятельство, которое делает беспроигрышными их иски к органам власти. Например, часто приходится слышать от местных властей жалобы на закон о ветеранах, о льготах военнослужащим и т.п., но мы очень редко узнаем о том, что эти и подобные им решения федерального законодателя оспариваются в судебном порядке. И это очень странно, поскольку право на такое обжалование предусмотрено в Конституции.

Постановление Конституционного Суда РФ от 21. 02. 97 г. внесло известную неопределенность в вопрос о праве органов МС самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. С одной стороны, Постановление утверждает, что применительно к органам МС понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл, чем в отношении федерального законодателя. С другой стороны, КС отказался выносить вердикт о праве органов МС самостоятельно вводить новые налоги, поскольку эта тема не была предметом запроса, и ограничился запретом этой практики только для субъектов РФ. Рассуждая строго юридически, это означает, что местные власти пока не лишены права вводить налоги и сборы, отсутствующие в федеральном законодательстве. На практике данное соображение может пригодиться для противодействия попыткам федерального правительства урезать перечень местных налогов (как это предполагается сделать в Налоговом Кодексе). Но тут надо быть готовыми к тому, что в случае судебного разбирательства суды могут по аналогии с решением КС ограничить налоговую инициативу местных властей.

2. Закон «Об общих принципах организации МС в РФ» не только конкретизирует положения Конституции, но учреждает ряд дополнительных прав и полномочий, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами, возникшими вследствие профицита и свободными переходящими остатками местных бюджетов, формирование целевых внебюджетных фондов. Закон добавляет к числу доходов местных бюджетов штрафы, отчисления от федеральных и региональных налогов, плату за пользование природными ресурсами, поступления от приватизации и аренды муниципальных объектов, часть прибыли муниципальных предприятий, а также различные виды перечислений из бюджетов других уровней (Ст. 36).

Можно утверждать, что все перечисленные требования закона в той или иной степени исполняются в большинстве субъектов РФ, хотя и не в тех масштабах, которые предписаны законом. А масштабы эти определяются требованием обеспечить муниципальным образованиям (МО) минимальные бюджеты (Ст. 36, п. 1) на основе нормативов бюджетной обеспеченности (Ст. 36, п. 2). Поскольку эти нормативы на федеральном уровне до сих пор не разработаны (вопреки многократным обещаниям правительства), понятие минимальной бюджетной обеспеченности остается неработающей нормой законодательства, хотя и косвенно подталкивает субъекты РФ к разработке собственными силами таких нормативов.