Илья Горфинкель. Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: опыт свердловской области

Сегодня местное самоуправление признано равноправной с государственной и самостоятельной формой власти. Однако, по многим оценкам, мы, говоря о местном самоуправлении, все еще, как и прежде, имеем дело с государственной системой управления. С точки зрения реального социального функционирования местного самоуправления, может быть, это и справедливо. Но с точки зрения правовой, местное самоуправление как автономная форма народовластия — это реальность. Поэтому перед органами государственной власти субъектов Федерации сразу же после того, как были приняты соответствующие нормативные акты, встала проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. 

Этим, конечно, проблемы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти не исчерпываются, но в силу важности и остроты именно этой проблемы я бы хотел остановиться на ней. 

Местное самоуправление в Свердловской области развивалось, в современном его понимании, то есть после принятия Конституции 1993 года, достаточно интенсивно, областной закон был принят раньше, чем федеральный, и по большинству пунктов ему не противоречил. В основном органы местного самоуправления к настоящему времени, как представительные, так и исполнительные, сформированы, права и база у них достаточно фундаментальные. Можно сказать, что с точки зрения институциональной местное самоуправление в Свердловской области состоялось. 

В этих обстоятельствах естественным образом возникает вопрос о разграничении полномочий и о налаживании взаимодействия между двумя уровнями власти. Очевидно, в принципе эту проблему можно решать двумя возможными путями. Первый путь — это создание на территории общины, на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия, — к настоящему времени вертикаль исполнительной государственной власти обрывается на уровне субъекта Федерации. И второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. 

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий. Недостаток второго пути — это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому императивные возможности давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничены. А без этого единой вертикали исполнительной власти не существует. Поэтому делегирование полномочий во многом стало бы делегированием власти без соответствующей ответственности. 

В Свердловской области решено было взять за основу оба эти пути, но при этом в качестве базового остановиться все-таки на первом варианте — на создании территориальных структур исполнительной государственной власти, которые будут исполнять государственные полномочия на территории местных сообществ. В качестве аргументов в пользу такого решения выдвигались, наряду с уже отмеченной выше необходимостью создания единой системы вертикальной исполнительной власти, следующие:

  • необходимость приближения государственной власти к населению,
  • необходимость более полного и глубокого информирования органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах,
  • необходимость комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных «регионов», на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.