Галина Люхтерхандт. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях

Местному самоуправлению вне зависимости от модели его организации дается ряд гарантий правовой защиты и финансовой поддержки. Основной закон ФРГ, например, формулирует эти принципы достаточно жестко: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов» (Ст. 28, абз. 2). Основной Закон содержит положение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать «жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении».

Осуществление этого принципа возможно в правовом государстве лишь в рамках закона. Так, в Германии, например, право на самоуправление гарантируется как Основным законом, так и конституциями земель. И федерация, и земли не имеют права вмешиваться в осуществление самоуправляющимися территориальными общностями их полномочий. Построение федерации в Германии снизу означает, что в основе государства лежат самоуправляющиеся общины, над ними — земли, а над ними — национальный уровень. Общины обладают всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации. Однако принцип всеобъемлющей ответственности — во многом нереализованная возможность, декларация. Только переплетение задач коммун и государства может обеспечить с точки зрения гражданина, оптимальное выполнение задач органами управления. При этом очевидна юридическая сложность при определении полномочий, которые в современных государствах постоянно изменяются, приобретая большее или меньшее значение.

Во всех странах Европы общины являются одновременно органами государственного управления нижнего уровня, что позволяет государству сэкономить на создании собственных органов управления и обеспечить принцип единства управления. Общины обязаны действовать в соответствии с законодательством, поэтому практикуется государственный надзор за выполнением ими задач. В ФРГ, например, формы государственного надзора различаются: в сфере собственных полномочий общин он носит исключительно правовой характер, а в области переданных государством коммунам для исполнения полномочий это не только правовой, но и отраслевой надзор — за способом исполнения и финансирования заданий.

Вместе с тем основное требование, стимулятором которого выступает Европейский Союз, — уменьшение аппарата управления и «плотности» законодательных актов, связанных с государственным управлением, в том числе — и на уровне коммун. Это требования дерегуляции, приватизации и дебюрократизации.4 Дерегуляция означает уменьшение количества регулирующих актов и их понятность для граждан. Приватизация означает передачу задач общины для выполнения частным фирмам. Дебюрократизация — максимальное вовлечение граждан в процесс управления в разных формах.

Города не отделены непреодолимым барьером от остального мира, даже когда так было они выполняли массу экономических и политических задач межрегионального и международного характера. Глобализация, выражающаяся в росте значимости экологических проблем, миграции, безработицы и бедности, терроризма и международной преступности, имеет следствием «кризис политического управления», что сказывается и на общинах.5 Главная проблема в Европе заключается в том, что под давлением требований Европейского Союза, национальных требований, а в федерациях — и требований их субъектов, общины все больше вынуждены выполнять обязательные задачи, при ограниченном их финансировании.6 Не случайно на собрании Союза немецких общин и городов было заявлено: «Немецкие города и общины готовы взять на себя ответственность за Федеративную Республику и в тяжелые времена. Но если представители федерального и земельного уровня представляют центр, земли и коммуны как сидящих в одной лодке, то не должно быть так, что мостик капитана занимают только представители федерации и земель, а коммунам отводится роль матросов. Мы хотим быть партнерами, а не только исполнителями чужих приказов и грузчиками.»7