Галина Люхтерхандт. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях

С местным самоуправлением связана и реализация еще одного из начал демократического правового государства — принципа «вертикально-го» разделения властей, существующего наряду с «горизонтальным» разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. Чем больше конкурирующих субъектов власти, — тем больше гарантий демократии. Местное самоуправление дает гражданам возможности не только непосредственного участия, но и контроля на местах за деятельностью государственных органов.2 Кроме участия членов общины в выборных законодательных органах и выборах в их состав, существует и поощряется целый ряд других форм: инициатива граждан по изменению законодательства, так называемые «решения граждан», петиции, собрания жителей, опросы, референдумы. Важен при этом непрофессиональный характер участия граждан в выборных органах местного самоуправления. Исключение составляют советы в больших городах, с неизбежностью требующие профессионализации, которая несет опасность бюрократизации и выхолащивания сути местного самоуправления — близости к гражданам.

В западных демократиях существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование всех проблем местного сообщества. Второй предполагает выполнение общинами только тех задач, которые переданы им государством, — систему поручений, как, например, во Франции или в Англии. В рамках первого подхода с ограничительными законодательными рамками законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община. Напротив, система поручений исходит из того, что общины обязаны принимать для исполнения задания от государства.3 Задачи общин при этом разделяются на обязательные, выполнение которых необходимо для нормального протекания жизни коммун (водоснабжение, противопожарная охрана, уничтожение мусора, строительство и содержание в исправности дорог и т.п./, и добровольно возложенные на себя.

Существуют различные модели организации местного самоуправления, решающей при этом является не структура управления, а задачи и способы решения этих задач, равно как и характер осуществления государственного контроля. Так, южно-немецкая модель предполагает выборность как совета общины, так и бургомистра. Рейнская бургомистерская модель предполагает выборы представительного органа общины, который, в свою очередь, избирает бургомистра. Магистратская модель предполагает выборы советом коллегиального органа управления — магистрата. Северо-немецкая модель — «двухголовая», при этом представительный орган выбирает бургомистра — председателя совета общины и главного управляющего (директора) общины. Точно такая же система существует в Великобритании (она и послужила основой для введения местного самоуправления в английской оккупационной зоне Германии). В Швейцарии единая модель местного самоуправления отсутствует, в большинстве кантонов решающим органом является общее собрание общины, при этом органом управления выступает избираемый парламент общины. Во Франции избранный гражданами общины совет выбирает бургомистра, имеющего довольно широкие полномочия, при этом государство осуществляет не только правовой, но и профессиональный контроль за деятельностью общин.