Галина Люхтерхандт. Местное самоуправление в новых землях Германии

Гарантии на местное самоуправление зафиксированы в Основном законе Федеративной Республики Германии (ст. 28 абз. 2): «общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.3 Союзы общин также пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов. Законодательство должно обеспечивать «жизнеспособ-ность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении.» И федерация, и земли обязаны учитывать роль правовых гарантий применительно к самоуправлению и не имеют права вмешиваться в осуществление коммунами их полномочий. Государство в Германии строится не сверху вниз, а — снизу вверх — от общин и объединений общин, районов и округов к землям и федерации. Децентрализация властных полномочий, вертикальное разделение компетенций между конкурирующими субъектами власти — коммунами, землями и федерацией должно сочетаться с принципом близости к гражданам — осуществлением контроля за властями и участием граждан в управлении на широкой демократической основе.4

Содержание права общин на самоуправление реализуется:

• путем принятии уставов и постановлений, местных «адаптирующих» федеральные или земельные, законов;
• в решении кадровых вопросов — составе и подборе кадров, работающих в коммунальных административных органах;
• посредством осуществлении управления при исполнении собственных решений;
• в определении размера и взимании налогов и сборов, например, поземельного налога или налога на промысловую деятельность;
• в планировании застройки и развития общины.

Каждая из земель определяет законодательные рамки, в которых действует местное самоуправление. Они существенно отличаются друг от друга не только названиями представительных органов — совет общины, представительство общины, представительство города и т.д., но характером структуры и механизмов взаимодействия представительных органов и городских чиновников, а также способами контроля их деятельности общинами. Две основные формы организации местного самоуправления — южно- и северогерманская представляют своего рода «парламентскую» и «президентскую» модель формирования органов руководства общиной. В северогерманской модели избираемый членами коммуны совет является вышестоящим органом по отношению к главе администрации — городскому директору, избираемому советом и подотчетному ему. Председатель совета — бургомистр работает чаще всего на общественных началах. Южнонемецкая модель предполагает прямые выборы населением как совета, так и бургомистра, являющегося одновременно и председателем совета. Есть и смешанные модели: т.н. магистрское и бургомистрское уложение.5 Общим для всех моделей является свободный мандат на муниципальном уровне, не связывающий избранного члена совета указаниями его партии. Тем не менее и на коммунальном уровне принадлежность к партии играет важную роль не только при выборах, но и при формировании исполнительных органов и фракций советов. Член совета, кроме того, не может одновременно работать служащим или рабочим в других органах данной общины.

Для выполнения своих задач общины объединяются в публично-правовые корпорации, которые осуществляют властные полномочия на данной территории. Районы (уезды), объединяющие ряд общин, являются одновременно и самоуправляющимися территориальными корпорациями и — нижними органами государственного управления и имеют свои представительные органы. Большие поселения, — например, города, не входят в состав района. Округа, объединяющие несколько районов, выступают промежуточным звеном между местным и земельным уровнем, это — чисто административные образования, не имеющие своих представительных органов.