Галина Люхтерхандт. Местное самоуправление в новых землях Германии

Среди задач, вставших перед новыми землями после объединения Германии в 1989 году, особой сложностью отличалось создание системы местного самоуправления, соответствующего стандартам демократического правового государства. Дело не только в типичной для всех трансформационных обществ дилемме одновременности1: необходимости параллельных преобразований в политической сфере, экономике и обществе. Как раз в этом отношении ГДР имела несоизмеримые преимущества по сравнению со своими собратьями из социалистического лагеря — от финансовых вливаний и непосредственного участия специалистов из ФРГ в создании новых структур до готовности граждан принять новые правила игры и действовать в соответствии с ними. Проблемы заключались в том, что слишком высоки были стандарты, которые сразу стали предъявляться местному самоуправлению новых земель, создающемуся практически на пустом месте. В Германии происходили коренные изменения, связанные с переосмыслением принципов «социального государства» и сказавшиеся, в первую очередь, на общинах; именно на местном уровне граждане ГДР обеспечивались гарантированными социальными благами (кстати, по средним стандартам соцстран, довольно хорошо), и многих из них лишились после объединения. Объединение принесло с собой резкую смену и усложнение алгоритма взаимодействия граждан с чиновниками и управленческими структурами на местном уровне да и самих чиновников — между собой и с уровнем краевым и земельным, — одним из следствий быстрой реорганизации стала неудовлетворенность — и у граждан, и у самих служащих органов местного самоуправления.

Несмотря на все сложности, процесс «выравнивания» коммун в новых землях — приближения форм, содержания и результатов их деятельности к существованию местного самоуправления в старых землях ФРГ в целом уже завершен.2 Он прошел ряд этапов.

Исходные позиции: местное самоуправление в ФРГ и управление населенными пунктами в ГДР

Коммуны в политико-административной системе ГДР

В III Рейхе местное самоуправление было упразднено. После поражения Германии в советской оккупационной зоне до 1952 года начал восстанавливаться ряд элементов местного самоуправления. Но этот процесс был резко прерван в 1952 году, после принятия второй партконференцией СЕПГ курса на построение социализма. Появившийся в этом же году закон о дальнейшей демократизации в построении и деятельности государственных органов в землях ГДР был во многом «калькой» с аналогичных советских законодательных актов. Органы местного самоуправления были превращены в органы государственного управления на местном уровне. Структура и формы деятельности были заданы сверху и осуществлялись под контролем партийных организаций СЕПГ на всех уровнях. Формально избранные советы работали в составе 5 — 12 человек в населенных пунктах от 5000 до 20 000 жителей, 13 человек — в малых городах с населением более 20 000. Каждый член совета был одновременно руководителем отдела, осуществляя тем самым исполнительные функции. Предприятия же действовали, как и в Советском Союзе, на основе отраслевого принципа, подчиняясь соответствующим министерствам. Большая часть учреждений социальной сферы — больницы, детские сады, спорткомбинаты, дома культуры и т.д. принадлежала предприятиям и обеспечивалась ими. Основные задачи по координации и управлению осуществлялись на районном уровне, так что исполнительные функции, остававшиеся на местном уровне, были сведены к минимуму, именно поэтому и число управленцев на этом уровне было не велико: большинство из более чем 7400 коммун (более половины из них насчитывали менее 500 жителей) управлялось бургомистром (избранным), одним служащим и секретаршей.

Система местного самоуправления в ФРГ