Андрей Замотаев. Территориальное общественное самоуправление в контексте реформы местного самоуправления

Для того, чтобы понять, что такое территориально-общественное самоуправление, какое место оно занимает в системе местного самоуправления, необходимо сначала разобраться, что такое местное самоуправление вообще.

В Конституции записано, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Что это значит: признается и гарантируется местное самоуправление?

Надо сказать, что само понятие местного самоуправления для нас относительно ново. И эта конституционная норма означает в первую очередь то, что в России на самом высоком законодательном уровне признается наличие наряду с интересами личности и интересами государства еще и некие промежуточные, если так можно выразиться, интересы. Муниципальные интересы. Причем рассматриваются они не как частный случай государственных или личных, а как самостоятельный уровень интересов.

Исходя из такого подхода, становится вполне логичной и понятной норма, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вполне логично: если мы решаем свои вопросы, то мы сами решаем, каким образом мы их решаем. Это та концепция, которая была заложена в основание реформы местного самоуправления.

Однако, несмотря на наличие нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, говорить об отделенности местного самоуправления от государства ни в коем случае нельзя. Хотя бы потому, что институт местного самоуправления предусмотрен государственным правовым актом — Конституцией. В Конституции содержится норма, согласно которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы. А принятие законов — это прерогатива именно государства. То есть речь идет не о безбрежной самостоятельности местного самоуправления, а о самостоятельности в пределах своих полномочий.

Таким образом, местное самоуправление — это особый элемент государственного устройства, не входящий в систему органов государственной власти, но при этом элемент законопослушный, что прямо предусмотрено нашей Конституцией.

Именно с этой точки зрения необходимо зафиксировать и следующую позицию: местное самоуправление защищается государством. Обычно у нас говорят о том, что в ведение государства отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. Это норма, которая фиксирует, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится такой предмет, как установление общих принципов организации местного самоуправления. Но государство еще и гарантирует местное самоуправление. И отсюда вполне логично вытекает, что решения органов местного самоуправления могут быть защищены в судебном порядке. Причем может быть защита как местного самоуправления, так и от местного самоуправления. Граждане также вправе обращаться в судебные органы с жалобами на действия или бездействие органов местного самоуправления. Таким образом, и в этом отношении местное самоуправление является элементом государственного устройства, так как судебная система это часть государственной системы,

Исходя из того, что местное самоуправление — это обособленный в определенной степени элемент государственного устройства, мы выходим еще на одну новеллу, которая далеко еще не всеми воспринимается в нашем законодательстве, — идея о так называемом «рамочном» регулировании, — правовом, законодательном «рамочном» регулировании. Говорить, что это что-то новое, наверное, не правильно. Люди, занимающиеся правом, знают, что, скажем, в советские времена была попытка принятия основ законодательства по тем или иным вопросам: принимались союзные законы, а потом союзные республики на основании их принимали свои законы. Но в те времена эта норма была в значительной степени формальной, поскольку, как правило, республиканские законы воспроизводили процентов на девяносто, а то и больше, основы союзного законодательства. В принципе, сама по себе идея двухуровневого правового регулирования существовала. Я думаю, что норма Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающая установление тех или иных норм в пределах своих полномочий органами местного самоуправления или уставом муниципального образования, в этом свете выглядит совершенно нечеткой, так как та или иная норма «...устанавливается в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, федеральными законами». И эта норма воспринимается нередко таким образом, что закон субъекта Российской Федерации практически устанавливает все нормы. Типичный подход. А уже муниципальное образование, по сути дела, только повторяет предписания регионального закона. С моей точки зрения, если в законе сказано «определяется органами местного самоуправления», то закон должен создать условия, чтобы последнюю точку над i поставил именно муниципальный орган власти. Закон в данном случае ставит определенные пределы, от и до чего есть возможности принимать решения на муниципальном уровне.