Александр Дементьев. Местное самоуправление в России: исторические параллели

Какова была предыстория реформы? Земская реформа готовилась начиная практически с начала XIX века, ее все время пытались каким-то образом провести. Одним из ключевых мотивов коронной администрации было стремление переложить все тяготы по решению местных проблем на местные органы. Конечно же, сказался и тот факт, что произошла отмена крепостного права — цель как-то сорганизовать освободившихся крестьян тоже преследовалась реформой.

Реформа была проведена комплексно — крестьянская, судебная реформы, реформа финансов. Последняя была связана с тем, что вводились местные налоги, которыми земства облагали население. Кстати, именно отсюда, из земского налогооблажения, родилась земская статистика. Система была такая: каждый двор облагался налогом. Все нужно было подсчитать. Сейчас мы ниже районного уровня не спускаемся. Комплексный характер земской реформы во многом предопределил ее положительные результаты.

Но, с точки зрения политической, земства были жестко ограничены. Им разрешалось обсуждать только вопросы хозяйственной деятельности и запрещалось касаться политики. Дело доходило до того, что правительствующий сенат распускал некоторые земства, после чего земства действовали более спокойно и обсуждали только земские вопросы. Тем не менее, как бы ни хотела коронная администрация, к тому сроку, когда земству было 40 лет, возникла Государственная Дума, а позднее административно-хозяйственная организация — Земский городской союз — преобразовалась в чисто политическую организацию.

Какие же параллели можно провести между земской реформой и современной ситуацией после 1990 года?

Земская система была введена сверху — под сильнейшим влиянием коронной администрации и под ее неусыпным надзором, так же как и современная реформа местного самоуправления. Коронная администрация все время пыталась ограничить бюджеты земств, не оплачивать работу гласных, не допускать выплаты компенсации гласным. Но тем не менее земства находили способы и оплачивали труд гласных. Такая же схема существовала у нас в 1990 году. Всячески подчеркивалось, что это депутатское служение — дело общественное, которое депутаты должны выполнять бесплатно, без компенсации. Эта идея еще до 1990 года потерпела полный крах, и теперь понятно, что на общественных началах такой деятельностью заниматься очень сложно. Надо создавать определенные институты, которые позволяли бы депутатам работать профессионально, заниматься профессиональной деятельностью на уровне местного самоуправления.

В отличие от земской реформы, на реформу местного самоуправления в 1990-92 годах наложили отпечаток реформы в области экономики, перераспределение собственности. По всей видимости, именно поэтому 21 сентября 1993 года и были распущены Советы, — эта идея, конечно, требует обсуждения, но вполне очевиден сам факт: реформа собственности существенным образом отличает реформу начала 1990-х годов от земской реформы.

Земства, как и современное местное самоуправление, переживало несколько этапов. После убийства царя Александра II, в 1890 году, и затем в 1892 году были проведены так называемые «контрреформы» — земская и городская. По существу, был введен жесткий контроль коронной администрации над земскими учреждениями. Но если посмотреть публикации, — а их просто огромное количество, практически каждое земство выпускало сборник своих решений, статистические сборники, — земствам была предоставлена огромная самостоятельность в их хозяйственной деятельности. И у них были финансовые ресурсы для занятия ею.