Цели и принципы муниципального управления

«История местного управления в России XV - 1-й половины XVII в. под­разделяются на три эпохи:

1. Эпоха «кормлений» - управление через наместников (в городах) и
волостелей ( в волостях) - до 1-й половины XVI в.;

2. Земское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI-начало XVII в.;

3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением (XVII в.)».

Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял од­новременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и волос­телей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные сотские и ста­росты. Кормленщики не только значительно превышали «нормы» взимания по­датей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь ее уста­новки. Уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков начинают по­степенно ограничиваться.

При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг в деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели бы­ли заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручались суд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они долж­ны были платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между собой в соот­ветствии с имущественным цензом.

После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительст­венной власти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях, в XVII в. поселяются в остальных городах. Они сосре­дотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуя по «наказам» (инструкциям) московских приказов. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но все более теряют свою самостоятельность и пре­вращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы при­казного воеводского управления. Таким образом, вторая половина XVII в. яви­лась временем упадка земского начала и растущей бюрократизации в централь­ном и местном управлении Московского государства.

Развитие институтов самоуправления в России XVIII - 1-й половине XIX в. Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось делением различ­ных групп населения в четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Деление общества на сословия определяло наряду с об­щегосударственным централизованным управлением наличие и особого со­словного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты ведения местного хозяйства.

В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмист­ров, которые составляли ратушу, в которой поочередно председательствовали, занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей. К концу царствования Петра I ратуши были пре­образованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предписано учредить об­разцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах и руководить ими. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоуст­ройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчи­ненных им городских обывателей.

Согласно указу 1702 года в каждом уезде при воеводах создавались дво­рянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.

«В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты назначались помещиками. Существовали также собрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались об­ществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разби­рательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами. Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернато­ры».

Петр I провел новое административное деление страны, в результате чего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губерний, ко­мандование войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а провинции - на дист­рикты, где управляли земские комиссары.

«При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К кон­цу ее царствования в Европейской части России было учреждено 50 губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, город­ских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместни­ки, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губерна­тору в качестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского прокурора и руководи­телей важнейших губернских учреждений. Во главе уездного управления стоял земский исправник, или капитан».

В 1785 году была издана «жалованная грамота дворянству», которая пре­доставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятель­ность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на шесть разрядов: 1). «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ); 2). купцы трех гильдий; 3). ремесленники; 4). иногородние и иностранные гости; 5). «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные собственники); 6). «посадские», жившие промыслами или работой. Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шес­ти гласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда во­просов городского управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и не­достаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.